Enova som virkemiddel i klima- og energipolitikken

Klima- og energiomstilling

Samfunnet står midt i en omfattende klima- og energiomstilling. Å nå de lovfestede klimamålene krever samarbeid, store og vedvarende utslippsreduksjoner, og nye løsninger som lar seg gjennomføre i stor skala.

Markedssvikter i form av manglende prising av utslipp og underinvestering i innovasjon og utvikling, sammen med ulike barrierer forbundet med å utvikle og ta i bruk nye energi- og klimaløsninger i verdikjeder, gjør at omstillingen ikke skjer av seg selv eller i høyt nok tempo.

For å nå målene trenger vi både en raskere innfasing av nullutslippsløsninger som finnes i dag, og utvikling av ny teknologi og nye løsninger som lavutslippssamfunnet er avhengig av. For å få til dette er det behov for et bredt sett av virkemidler fra statens side som løser opp i eller reduserer markedssviktene og barrierene. De fleste europeiske land har slike virkemidler for å kunne lykkes med omstillingen.

Klimaloven

Hva menes med lovfestede klimamål? Klimaloven stadfester Norges klimamål for 2030, 2035 og 2050. Loven sier at Norge skal kutte utslippene av klimagasser med minst 55 prosent innen 2030 og 70-75 prosent innen 2035 sammenlignet med 1990-nivået. Videre er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050, med utslipp 90–95 prosent lavere enn i 1990. Loven ble vedtatt som resultat av Parisavtalen og slår fast den norske statens internasjonale forpliktelser.

Klima- og energifondet

Klima- og energifondet er et statlig fond som skal hjelpe Norge å nå klimaforpliktelsene sine og omstille seg til et lavutslippssamfunn. Midlene brukes til støtteordninger og virkemidler som tar ned kostnaden og risikoen for de som gjennomfører tiltak for omstilling. Slik fremmer virkemidlene teknologiutvikling, innovasjon og varige markedsendringer for klima- og energiløsninger som tar oss mot et samfunn med lave nok utslipp.

Enova forvalter klima- og energifondet på oppdrag for staten gjennom flerårige avtaler som skal sikre at midlene fra Klima- og energifondet forvaltes i samsvar med langsiktige mål og forutsetninger som ligger til grunn for Stortingets vedtak om opprettelse av Enova SF, Klima- og energifondet og andre rammer som gjelder for bruken av midlene i fondet.

Administrasjon knyttet til hvordan midlene fra Klima- og energifondet forvaltes, dekkes av fondet innenfor rammer som er fastsatt av Klima- og miljødepartementet i årlige oppdragsbrev.

Mål for avtaleperioden 2025-2028

Enova skal fremskynde utvikling og utbredelse av klima- og energiløsninger som:

• særlig reduserer klimagassutslipp under innsatsfordelingsforordningen mot 2030
• bidrar til et effektivt energisystem og styrker kraft- og effektbalansen
• gjennom økt innovasjon muliggjør en effektiv klima- og energiomstilling i tråd med lavutslippssamfunnet

Enovas aktivitet skal innrettes med sikte på å oppnå varige markedsendringer slik at klima- og energiløsninger tilpasset lavutslippssamfunnet på sikt blir foretrukket uten støtte.

Mål 1 - Særlig redusere klimagassutslipp under innsatsfordelingsforordningen mot 2030

Det er gjennom markedsendring at Enova skal bidra til å redusere utslipp under innsatsfordelingsforordningen. Det er her hvor løsninger introduseres til markedet i større skala. Transportsektoren står for nærmere en tredel av norske utslipp under innsatsfordelingsforordningen. Denne sektoren er derfor spesielt viktig i vårt arbeid med å nå første delmål.

Mål 2 - Bidra til et effektivt energisystem og styrke kraft- og effektbalansen

Det norske energisystemet er preget av høy andel fornybar og regulerbar kraftproduksjon, samtidig som en stor del av energibruken skjer i form av elektrisk oppvarming. Dette gir et høyt effektbehov i vinterperioder, når etterspørselen er størst og tilsiget til vannkraftverkene er lavere. Det påvirker både behovet for kraftproduksjon og hvordan kraftnettet må dimensjoneres.

I tråd med styringsavtalen skal Enova bidra til økt energieffektivisering og til utviklingen av et mer effektivt og fleksibelt energisystem, med styrket kraft og effektbalanse. Dette innebærer å støtte løsninger som reduserer bruken av elektrisitet og øker fleksibiliteten i energibruken. Med fleksibilitet menes evnen til å endre når, hvor og hvor mye energi som brukes eller produseres.

Gjennom energieffektivisering, forbrukerfleksibilitet, bruk av alternative energibærere og energilagring som demper effekttopper, kan kraftbehovet vinterstid reduseres. Dette bidrar til å styrke kraft og effektbalansen, redusere behovet for investeringer i kraftnett og kraftproduksjon, og legge til rette for økt innfasing av væravhengig fornybar kraft og et høyere samlet kraftforbruk over tid.

Mål 3 - Gjennom økt innovasjon muliggjøre en effektiv klima- og energiomstilling i tråd med lavutslippssamfunnet

For å komme til lavutslippssamfunnet må vi gjennomføre store og krevende omstillingsprosesser. Det er de siste utslippskuttene som blir vanskeligst å bli kvitt. Det vil kreve mye tid, teknologiutvikling og innovasjon for å løse disse utfordringene.

Teknologier innen prosessindustri, karbonfangst, flytende havvind, sirkulære prosesser og bruk av hydrogen er eksempler på relevante løsninger som kan bidra med de virkelig store kuttene. For at disse løsningene skal tas i bruk i stort nok monn – i tide til å nå klimamålene - må utviklingen starte nå. Da kan kostnadsreduksjoner og læringseffekter gjøre teknologiene konkurransedyktige før 2050.

Målene spiller sammen

De nasjonale klimamålene mot 2030 er tydelige. Det haster å realisere store utslippsreduksjoner i alle sektorer for at nasjonale klimamål og internasjonale utslippsforpliktelser skal oppfylles. Derfor er det sentralt at Enova bidrar til å stimulere utbredelsen av teknologier og løsninger som er ferdig utviklet, men som ennå er markedsmessig umodne. Dersom vi som samfunn lykkes vil det være viktige bidrag til 2030-målet.

Et effektivt energisystem og en styrket kraft- og effektbalanse er en forutsetning for at omstillingen skal lykkes, fordi mange nødvendige tiltak avhenger av dette. For eksempel krever elektrifisering innen transport, fossile prosesser i industrien og produksjon av alternative energibærere alle store mengder kraft. Samtidig går ikke utbyggingen av ny kraftproduksjon eller strømnettet raskt nok.

Enovas støtte til nye løsninger for energieffektivisering i industri og bygninger kan bidra til en utvikling som reduserer kraftbehovet. Dette kan frigjøre kraft til andre formål langt raskere enn ny nettkapasitet og kraftproduksjon kan bygges. Støtte til økt fleksibilitet i kraftmarkedet bidrar også til bedre utnyttelse av det strømnettet vi har, og frigjør kraft gjennom smart kraftbalansering.

Samtidig må vi ikke glemme at målet om et fremtidig lavutslippssamfunn også krever utvikling av teknologiske løsninger som i dag ikke er klare. Derfor er det viktig at det holdes fast i den tålmodigheten og risikoviljen som kreves i det langsiktige teknologiløpet mot 2050.

Dette er teknologiutvikling som ikke nødvendigvis medfører kortsiktige utslippsreduksjoner, men som bidrar til langsiktig robusthet i et norsk lavutslippssamfunn. Mange av disse løsningene kan ha et globalt potensial, og samtidig bidra til å ruste norsk industri og næringsliv for framtidens krav og verdiskaping.

Enovas virkemidler skal bidra til varig markedsendring

Virkemidler i offentlig politikk er med enklere ord de metodene staten bruker for å påvirke atferd og resultater innen et bestemt samfunnsområde. Enova utvikler, iverksetter og forvalter virkemidler som understøtter innovasjon ved å bidra til både utvikling av nye løsninger gjennom senfase teknologiutvikling og utbredelse av løsninger i markedet. Enovas aktivitet skal innrettes med sikte på å oppnå varige markedsendringer, slik at klima- og energiløsninger tilpasset lavutslippssamfunnet på sikt blir foretrukket uten støtte.

Ved å bidra til varig markedsendring, vil den samlede effekten av virkemiddelbruken til Enova være langt større enn resultatene fra de enkelte prosjektene som støttes. Ved å støtte spesifikke innovasjonsaktiviteter i de to fasene bidrar Enova til å raskere få fram flere nye løsninger. Dette skjer for eksempel ved raskere modning og utvikling av teknologi som gjør at flere tar den i bruk, fordi kostnadene går ned og kompetansen øker.

Enovas virkemidler inngår i en helhet sammen med andre virkemidler på klima- og energifeltet, som samlet skal bidra til den varige markedsendringen og samfunnsomstillingen som er nødvendig for å nå lavutslippssamfunnet. Gjennom spisset virkemiddelbruk støtter Enova utviklingen og utbredelsen av klima- og energiløsninger som kan bli konkurransedyktige på sikt, men som i dag er nye, umodne, risikofylte og ennå ikke lønnsomme. Slik bidrar Enovas virkemidler til å utløse eller fremskynde teknologi- og markedsutviklingen.

Etter hvert som nye løsninger og verdikjeder gjøres teknologisk og kommersielt tilgjengelige vil andre virkemidler som CO₂-avgift, karbonprising, standardisering, krav og regelverksutvikling utgjøre rammebetingelsene som gjør det lønnsomt å ta i bruk de nye løsningene i stort monn.

Når markedet selv eller andre virkemidler i offentlig politikk kan drive utviklingen videre, skal Enova trekke seg ut. Slik brukes Enovas spissede bidrag midlertidig og målrettet, mens de generelle virkemidlene legger til rette for varig og bred markedsendring og omstilling. Samvirket mellom ulike virkemidler på denne måten skal bidra til en hensiktsmessig og effektiv klima- og energiomstilling i Norge.

Figur 3.2.1.1 nedenfor illustrerer hvor i innovasjonsprosessen Enova retter sin innsats.

Finansielle virkemidler kan redusere risiko og usikkerhet for aktørene, og dermed bidra til at de utvikler og tar i bruk ny teknologi. Ulike virkemidler er aktuelle i ulike faser av teknologiutviklingen.

Med senfase teknologiutvikling mener vi den delen av innovasjonsprosessen der forskningen er avsluttet og løsningen er klar for å utprøves i større skala, men ikke moden nok for kommersialisering. Dette betyr for eksempel at løsningen fortsatt anses som risikabel sammenlignet med tradisjonelle løsninger, eller at det mangler vesentlig infrastruktur som avhenger av andre aktører i verdikjeden. I denne fasen har teknologiene og løsningene gjerne teknologimodenhetsnivå TRL 5–8 der teknologien skal testes, piloteres og demonstreres i større og mer realistisk skala før kommersiell utrulling.

I pilotfasen (TRL 5-6) testes ny teknologi i liten skala. Aktivitetene gir normalt ingen inntekter, og risikoen er høy. Tilskudd er derfor det viktigste virkemiddelet. Støtten reduserer den økonomiske risikoen for aktørene og gjør det mer attraktivt å investere i utvikling og testing. Slik kan tilskudd korrigere for markedssvikt, blant annet fordi kunnskap fra prosjektene også kommer andre til gode.

I demonstrasjonsfasen (TRL 7) testes teknologien i større skala. Kostnadene øker både til investering og drift, og den økonomiske nedsiden blir større dersom prosjektet mislykkes. Også her er tilskudd viktige, siden teknologien fortsatt ikke gir inntekter. Støtte som dekker både investering og deler av driften kan være nødvendig for å få prosjektene gjennomført.